Κάθε μεγάλη μεταναστευτική κρίση επαναφέρει την ίδια συζήτηση στην Ευρώπη. Η πίεση στα εξωτερικά σύνορα οδηγεί ορισμένα κράτη-μέλη στην επαναφορά ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, με την προσδοκία ότι η αυστηροποίηση της εθνικής φύλαξης θα περιορίσει το πρόβλημα.
Οι πρόσφατες εξελίξεις στον ισπανικό θύλακα της Θέουτα, όπου χιλιάδες μετανάστες επιχείρησαν να εισέλθουν μαζικά από το Μαρόκο, επανάφεραν αυτό το γνώριμο αντανακλαστικό. Κάθε φορά, όμως, αποκαλύπτεται το ίδιο θεσμικό κενό: ένα πανευρωπαϊκό, στην πραγματικότητα υπερεθνικό πρόβλημα, επιχειρείται να αντιμετωπιστεί με αποσπασματικές εθνικές αποφάσεις.
Η Συμφωνία Σένγκεν αποτελεί έναν από τους σημαντικότερους πυλώνες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Υπογράφηκε το 1985 στο ομώνυμο χωριό του Λουξεμβούργου και τέθηκε σε εφαρμογή δέκα χρόνια αργότερα, καταργώντας τους ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα των συμμετεχόντων κρατών.
Σήμερα, η ζώνη Σένγκεν περιλαμβάνει 29 χώρες – 25 κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την Ελβετία, τη Νορβηγία, την Ισλανδία και το Λιχτενστάιν – επιτρέποντας σε περισσότερους από 450 εκατομμύρια ανθρώπους να μετακινούνται ελεύθερα για εργασία, σπουδές, επιχειρηματική δραστηριότητα ή τουρισμό.
Η σημασία της δεν εξαντλείται στη διευκόλυνση των μετακινήσεων. Η ελεύθερη κυκλοφορία προσώπων και αγαθών αποτελεί θεμελιώδη προϋπόθεση για τη λειτουργία της ενιαίας αγοράς. Κάθε καθυστέρηση στις μεταφορές αυξάνει το κόστος των επιχειρήσεων, επιβαρύνει τις εφοδιαστικές αλυσίδες και μειώνει την ανταγωνιστικότητα της ευρωπαϊκής οικονομίας. Η Σένγκεν συνεπώς, δεν είναι απλώς μια διοικητική διευκόλυνση αλλά ένας από τους βασικούς λόγους για τους οποίους η ευρωπαϊκή οικονομία λειτουργεί ως ενιαίος χώρος.
Το θεσμικό πλαίσιο της Σένγκεν δεν αγνοεί τις ανάγκες ασφάλειας. Ο Κώδικας Συνόρων προβλέπει τη δυνατότητα προσωρινής επαναφοράς των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα στις περιπτώσεις που συντρέχουν σοβαροί λόγοι δημόσιας τάξης ή εσωτερικής ασφάλειας.
Τρομοκρατικές απειλές, μεγάλα διεθνή γεγονότα, υγειονομικές κρίσεις ή αιφνίδιες μεταναστευτικές πιέσεις μπορούν να δικαιολογήσουν αυτή την επιλογή. Πρόκειται όμως για ένα έκτακτο εργαλείο, το οποίο οφείλει να εφαρμόζεται με αυστηρή τήρηση της αρχής της αναλογικότητας και μόνο για περιορισμένο χρονικό διάστημα.
Το πρόβλημα αρχίζει όταν η εξαίρεση μετατρέπεται σταδιακά σε πολιτικό αντανακλαστικό. Η επαναφορά εσωτερικών ελέγχων με την πρώτη ευκαιρία, δημιουργεί μεν την εικόνα αποφασιστικής αντίδρασης, χωρίς όμως να αντιμετωπίζει τις αιτίες.
Οι μεταναστευτικές ροές δεν σταματούν επειδή επιβάλλεται μια νέα διαδικασία ελέγχου μεταξύ δύο κρατών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ακολουθούν διαφορετικές διαδρομές, μεταφέροντας το βάρος σε άλλα κράτη-μέλη και τροφοδοτώντας έναν φαύλο κύκλο αμοιβαίας δυσπιστίας.
Η ίδια η λειτουργία της Σένγκεν βασίζεται στην εμπιστοσύνη. Κάθε κράτος αποδέχεται την κατάργηση των εσωτερικών ελέγχων επειδή θεωρεί ότι τα εξωτερικά σύνορα της Ένωσης προστατεύονται αποτελεσματικά. Όταν αυτή η εμπιστοσύνη κλονίζεται, η πρώτη αντίδραση είναι η επιστροφή στους εθνικούς συνοριακούς ελέγχους.
Το διακύβευμα όμως δεν περιορίζεται στην ελεύθερη μετακίνηση. Αμφισβητείται η ίδια η λογική της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, σύμφωνα με την οποία η ασφάλεια των εξωτερικών συνόρων αποτελεί κοινή ευθύνη και όχι άθροισμα εθνικών επιλογών.
Η Ελλάδα, η Ιταλία και η Ισπανία δεν φυλάσσουν αποκλειστικά τα δικά τους σύνορα. Φυλάσσουν τα εξωτερικά σύνορα ολόκληρης της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Όταν μια μεταναστευτική κρίση αντιμετωπίζεται ως πρόβλημα μόνο της χώρας πρώτης εισόδου, η ευρωπαϊκή πολιτική μετατρέπεται σε μηχανισμό μεταφοράς ευθυνών αντί για σύστημα συλλογικής διαχείρισης.
Για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων, η απάντηση βρίσκεται στην ουσιαστική εμβάθυνση της κοινής ευρωπαϊκής πολιτικής.
Η ουσιαστική ενίσχυση της FRONTEX, είναι πραγματικά αναγκαία προκειμένου να μετεξελιχθεί σε μια αληθινή ευρωπαϊκή συνοριοφυλακή, εξοπλισμένη με το απαραίτητο προσωπικό, σύγχρονα μέσα και την προβλεπόμενη από το ευρωπαϊκό δίκαιο επιχειρησιακή αυτονομία.
Επιπλέον, η Ευρωπαϊκή Ένωση οφείλει να θεσπίσει μια ενιαία και ρεαλιστική πολιτική ασύλου αλλά και έναν λειτουργικό μηχανισμό επιστροφής για τα άτομα που δεν δικαιούνται διεθνούς προστασίας. Η ανομοιογενής εφαρμογή των κανόνων μεταξύ των κρατών-μελών υπονομεύει την αξιοπιστία του συστήματος και ευνοεί τις δευτερογενείς μετακινήσεις.
Παράλληλα, είναι απαραίτητο να γίνουν σοβαρές επενδύσεις στην τεχνολογική θωράκιση των χερσαίων και θαλάσσιων εξωτερικών συνόρων, μέσω κοινών ευρωπαϊκών συστημάτων επιτήρησης, πληροφόρησης και συντονισμού.
Τέλος, η στρατηγική συνεργασία με τις χώρες προέλευσης και διέλευσης πρέπει να εμβαθύνει ουσιαστικά. Οι οικονομικές ενισχύσεις, οι εμπορικές συναλλαγές και οι αναπτυξιακές συμπράξεις μπορούν να διασυνδεθούν με ρητές δεσμεύσεις για τη διάλυση των δικτύων λαθροδιακίνησης και την πιστή εφαρμογή των συμφωνιών επανεισδοχής.
Η διατήρηση της Σένγκεν δεν αποτελεί απλώς ζήτημα μεταναστευτικής πολιτικής. Αφορά τη συνοχή της ίδιας της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κάθε φορά που επανέρχονται οι εσωτερικοί έλεγχοι, υποχωρεί ένα ακόμη τμήμα της αμοιβαίας εμπιστοσύνης πάνω στην οποία οικοδομήθηκε η ευρωπαϊκή ενοποίηση. Αν αυτή η λογική παγιωθεί, η Ευρώπη δεν θα γίνει ασφαλέστερη. Θα γίνει περισσότερο κατακερματισμένη, λιγότερο ανταγωνιστική και πολιτικά πιο ευάλωτη.
Η αποτελεσματική προστασία των εξωτερικών συνόρων δεν βρίσκεται σε αντίθεση με τις θεμελιώδεις ελευθερίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αποτελεί προϋπόθεση για τη διατήρησή τους. Η Σένγκεν δεν απειλείται από τις μεταναστευτικές πιέσεις, που άλλωστε δεν πρόκειται να σταματήσουν ποτέ. Τίθεται υπό αμφισβήτηση όμως όταν τα κράτη-μέλη αντιμετωπίζουν ένα ευρωπαϊκό ζήτημα ως εθνική υπόθεση.
Σε τελική ανάλυση, η προστασία των εξωτερικών συνόρων δεν μπορεί να είναι αποσπασματική. Οφείλει να είναι κοινή, σταθερή και αξιόπιστη, ώστε η ελεύθερη κυκλοφορία στο εσωτερικό της Ευρώπης να παραμείνει ένα από τα μεγαλύτερα επιτεύγματα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.
